出现产能严重过剩是国家工业化过程中的必然现象。治理产能严重过剩必须进行结构调整，行业结构调整的着力点在于供给侧结构性改革，供给侧改革的关键是去产能，稳步去产能才能实现行业高质量发展。

笔者从推进国家生态文明建设战略的角度，研究提出水泥去产能包含去过剩产能、去过载产能、去低值产能的论点，从而得出：水泥去产能需要政府多部门协同推进，去产能任务是长期的，要支持市场化创新模式去产能。

一、产能规模、过剩产能、过载产能、低值产能

1.产能规模：是指在一段时期内，由一定规格主机组成的制造系统所能形成的生产能力，是建厂工程设计时确定的，称作设计产能。一个企业（集团）有一至多条生产线构成了企业产能规模。汇总一个区域（或全国）所有企业产能就形成了行业产能规模。由于企业技术和管理水平的提升，往往生产线的实际产能大于设计产能，为真实分析市场供需关系，行业协会一般采用实际产能规模数据。

2.过剩产能：是从产品市场供需数量比值的产能利用率来界定。水泥行业产能利用率达80-85%时为合理区间，低于65%时易于引起市场恶性竞争，为产能严重过剩。经济投资增长和人口增加，水泥的消费总量和消费基数也增加。气候变化带来的施工进度调整会影响水泥短期供给矛盾，但不会造成全年产能利用率的大变化。

3.过载产能：是指企业生产经营带来的污染排放量和物流量，超过该区域环境承载力时的产能。绝大多数水泥企业都是合规生产和达标排放，都是合法产能，但合法产能的污染物总排放量和产生的物流量超过当地有限的环境承载力时，政府部门也会要求企业停产和限流，加之民众环境意识的增强，投诉或网上披露环境问题也给企业带来压力。因此，环境承载力也会倒逼过载产能退出。

4.低值产能：是指企业土地资源经济产出小和较长期处于停产的“僵尸产能”。在同一区域内，水泥企业占地面积相同，但产能规模不同，劳动生产率就有差异；产能规模和占地面积相同，也会因管理或品种差异带来经济贡献的差异；土地和矿山作为企业重要的生产经营要素，随着城市规划和环境规划，其资源价值也在变化。企业占有土地资源所创造的可比经济产出小，就是低值产能。还有长期不能运行的生产线，在账面上就是不能产生效益的无效资产，也是低值产能。

二、压减过剩产能、过载产能、低值产能和淘汰落后产能的政策导向

水泥是我国基础设施建设的重要原材料，与诸多下游产业有着密切的关联度，对生态环境因素影响较大，也是重要的战略物资。因此，水泥去产能调结构增效益既是行业供给侧结构性改革的任务，也是产业安全保障的需要，更是落实国家生态文明建设的行动。

产业政策是为了协调供需结构矛盾，推动资源有效配置，提升行业规模效应，体现国家治理意志。当产能严重过剩造成效益效率低下，且市场很难自我修复的情况下，产业政策对行业长期稳定发展就起到了加强宏观控制的正面导向作用。在中国特色社会主义制度下，必须坚持“四个自信”，去产能必须建立在产业政策的引导之下。产业政策引导去产能是政府推动、统筹协调、依法依规、市场倒逼。

1.压减过剩产能：是以促进产品供需动态平衡为原则，不断提升行业整体效益、效率和维护市场公平竞争环境。压减过剩产能包含控制新增产能、淘汰落后产能、稳定有效供给。过剩熟料产能和水泥产能都是压减产能的对象。现有的国务院办公厅《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》、《产业结构调整指导目录》、《水泥玻璃行业产能置换实施办法》、《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》、《工业产品生产许可证管理》等政策，对压减水泥过剩产能都起到了重要作用，尤其是产能置换和错峰生产两项政策创新，在水泥供给侧结构性改革中成效显著。

产能减量置换从控制新增产能角度，既有利于增强规模效益和优化市场布局，又起到了淘汰落后产能和关闭企业利益补偿的效果。错峰生产从有效控制产出角度，既促进供需动态平衡和有效化解产能过剩，又起到了有利环境保护和强化行业自律诚信的作用。错峰生产是水泥行业用政策利好的时间去换取未来去产能的空间。希望工信部门不断完善现有政策和措施，推进市场化去产能专项基金设立，加大压减过剩产能力度。

2.压减过载产能：是以环境负荷总量控制为原则，不断降低企业生产经营中产生的污染物排放量和绿色发展水平。压减过载产能重点是环境敏感地区和重污染地区的水泥企业，会因环境负荷总量控制倒逼而逐步退出过载产能，地方政府会以环境问题、城镇规划要求企业搬迁或关闭。

国务院《大气污染防治行动计划通知》要求严格实施污染物排放总量控制，将二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物排放是否符合总量控制要求作为建设项目环境影响评价审批的前置条件，起到了遏制新增产能作用。《水泥工业大气污染物排放标准》和《水泥单位产品能耗消耗限额标准》对我国水泥企业能效和环保指标，提出了世界最严格的管控标准。近期，生态环境部出台《重污染天气重点行业应急减排技术指南》，对水泥行业在重污染预警期间实行差异化绩效分级管控，不同等级的企业在生产和运输方面有不同的限制要求。

长期的环境指标过载压力和短期频繁的环保行政督查，势必造成水泥行业压减过载产能。建议由国家和地方政府联合设立“过载产能”结构调整专项基金，引导“过载产能”有序退出，这将是一项政策创新。

3.压减低值产能：是以实现土地资源效益最大化为原则，提升企业劳动生产率和土地资源利用率水平。自然资源部《节约集约利用土地规定》要求通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率。自然资源主管部门将建立节约集约用地制度和相关标准规范，促进土地利用效率的提高，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。

由于市场因素，水泥行业还有相对数量的小规模生产线长期处于停产状态，俗称“僵尸企业 ”或“僵尸产能”，占用土地和资产，不创造社会财富。这种低值产能企业，劳动生产率低和土地资源利用率水平低。建议在水泥行业开展企业土地资源效益评价体系，列出低值产能企业名单，出台引导低值产能尽快退出市场。

4.淘汰落后产能：是推动供给侧结构性改革、促进产业结构调整和节能减排的重要举措。落后产能是能耗、环保、安全、技术达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能。落后产能必须依法依规关停退出。产业政策明确规定对落后产能执行水、电价格政策，差别化信贷政策，强化信息公开，加强行业自律，媒体宣传引导，实施联合惩戒和信用约束。

国务院早已颁发《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发[2010]7号）、《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号），2017年工信部联合15个部委下发《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业[2017]30号），建立16部委淘汰落后产能工作部际协调小组，对钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等重点行业，以完善能耗、环保、质量、安全、技术为主的综合标准体系，严格常态化执法和强制性标准实施，形成多标准、多部门、多渠道协同推进工作格局，建立市场化、法治化淘汰落后产能长效机制。16部委联合严格执法监管，加强监督检查，对淘汰落后产能进展较慢的地方采取通报、约谈等方式进行督办。根据文件对行业协会的要求，中国水泥协会率先组建了产业政策专家组，及时配合16部委进行全国督查工作。

三、认识水泥去产能任务的长期性和艰巨性

根据中国水泥协会所作《我国水泥消费量预测研究报告》中水泥消费峰值数学模型的分析结论，2015-2025年是我国水泥消费高峰平台期，其中2018-2020年是水泥熟料消费峰值期，之后消费量会逐年平缓下降，演算2050年需求量维持在峰值的40-45%左右。

城镇化率增长和GDP增速是拉动水泥消费的关键因素。2018年中国城镇化率为59.6%，2019年为60.60%，按照每年1%增速，离城镇化率70%还有不到10年时间。国际公认发达经济体标准为人均GDP超过2万美元，中国2019年人均GDP突破1万美元，按照近5年人均GDP复合增长率为4.5%计算，再有15年时间将实现超2万美元。

由此可以地看出，在不出重大经济危机的情况下，未来10年水泥消费呈缓慢下降趋势，但今年美国政府对中国经济疯狂打压，为今后消费市场带来不确定负面影响。由此可以得出：水泥去产能任务是长期的，留给行业去产能的时间也是有限的。

去产能的阻力来自多方面，有法律的、经济的、民生的问题，也有来自企业自身和个别地方政府的阻力。一边在艰苦的去产能，个别地方政府还在招商引资建水泥厂，为产能严重过剩的水泥行业“添砖加瓦”。

四、水泥去产能的市场化创新试点

《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发[2016]34号）在“完善支持政策”章节中，明确要求支持“探索由大型骨干水泥企业和平板玻璃企业按照谁受益、谁付费的原则，联合设立产业结构调整专项资金，专门用于奖补主动退出的产能。”这项政策落实难度大，工信部和中国水泥协会都推动了部分省市开展结构调整创新试点平台，并希望借助创新试点平台设立去产能专项基金，但这项工作没有得到有关行政执法部门的理解和支持。问题也许出在缺少一个政府部门《关于支持设立产业结构调整专项资金的指导意见》。专项基金的钱可以企业出，政府部门得有一个如何规范操作的实施细则，让企业规避投资和操作风险，大胆开展创新试点工作。

产能也是企业资产，去产能是资产价值的转移。由于停产5-10年的水泥生产线还可能修复投产，因此，在完全市场化的情况下，只有企业获得认为公允的某种资金补偿才可能自己主动关闭生产线退出产能，否则，即使企业资金链断裂或资不抵债而停产破产，往往也会有接盘者，企业产能依然存在。设立水泥去产能专项基金创新试点是建立市场化去产能长效机制的关键，也是水泥行业“十四五”期间供给侧结构性改革的攻坚战。

五、结论

水泥行业的压减产能包含过剩产能、过载产能、低值产能、落后产能。在中国特色社会主义制度下，政治导向决定了经济发展方向，产业政策决定了行业发展方向。水泥行业压减产能、结构调整需要政府多部门的协同推进，产业政策的引导是行业去产能的关键。

去产能需要理论创新和实践创新，供给侧结构性改革的核心是改革，改革就存在风险。水泥行业在鼓励企业市场整合提高产业集中度，在加强行业自律推行错峰生产，尤其在组建结构调整创新试点设立去产能专项基金方面的改革，或多或少都会触及现有法律法规，需要政府部门出台鼓励政策。

水泥去产能的任务将伴随着国家整个工业化的过程，从产品消费高平台期下降到长期需求稳定期，去产能任务是长期的。如果新增产能不能控制，结构调整优化不能持续，只要出现需求较大幅度下滑，行业发展很快倒缩。