赵喜龙 自然资源保护协会

范永斌 中国水泥协会

赵旭东 中国水泥协会

今年上半年，相关政府部门出台了一系列政策，推动水泥行业替代燃料走向快车道，加速水泥行业脱碳步伐。

5月底，国家发展改革委联合四部委印发《水泥行业节能降碳专项行动计划》，要求到 2025 年底，水泥窑使用替代燃料技术生产线比例达到30%，水泥行业替代燃料消费比例力争达到10%。

此前，生态环境部发布了《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产》（征求意见稿），明确提出替代燃料产生的二氧化碳排放不统计在熟料生产核算范围内，相当于将替代燃料视为零碳燃料，显示出对替代燃料产业发展的明确支持。

除了减碳效益外，增加替代燃料的消费占比对水泥行业绿色利润的增长也有重要意义。自然资源保护协会与中国水泥协会的合作研究预计，2025年我国水泥熟料产量约为13亿吨，煤耗约为1.4亿吨标煤。10%的替代燃料消费比例相当于减少使用1400万吨标煤。在水泥行业纳入碳市场后，这部分的减碳量可在碳市场交易。减少使用1400万吨标煤，相当于当年的二氧化碳排放量可减少约3700万吨。按照当前碳价90元/吨估算，可产生约33亿元的减碳收益，约占2023年水泥行业利润总额的10%，经济效益十分可观。

水泥行业替代燃料的现状与挑战

在新政策的加持下，水泥行业替代燃料的发展有望驶入快车道。但从现阶段的实践来看，替代燃料发展还存在一些亟待扫除的障碍。

根据生态环境部的统计数据，2022年全国协同处置固体废物生产线约为436条，占水泥生产线数量的27%，因此，实现替代燃料生产线占比30%的目标相对容易。相比之下，目前替代燃料的热值替代率约为5%，要在一年多的时间内将这一比例翻倍，难度较大。

¹替代燃料，指水泥窑熟料生产过程中被用作热源的可燃废物。主要来源为城市固体废物、工业废物及副产物、生物质等，包括废油、废轮胎、废塑料、废溶剂、废皮革、废玻璃钢、炭黑、生活垃圾预处理可燃物、生物质燃料等。

²水泥行业通常用热值替代率来表征替代燃料替代比例，即指熟料煅烧过程中消耗的替代燃料热量占窑炉内燃料总热量的比例。因此，文件中“替代燃料消费比例”可解读为“替代燃料热值替代率”。

加速燃料替代使用目前面临多重障碍，包括缺乏替代燃料生产技术标准和安全使用要求，行政管理手段滞后，“原料”资源短缺，盈利模式不稳定等。

一、标准缺失

由于替代燃料在生产制作方面没有明确的国家标准规范，企业往往根据自身的使用要求和固体废物处理能力对原生固废进行加工制作，可能会带来很多问题。一方面，不同企业制作的替代燃料在使用性能上存在显著差异，达不到与煤炭类似的稳定品质，无法形成有统一标准规范的商品化产品，影响应用规模；另一方面，环境安全等关键标准的缺失，使得产品无法摆脱固体废物管理范畴，流动销售受限。根据生态环境部最新发布的《固体废物鉴别标准通则》征求意见稿，利用固体废物生产的产物要想脱离固体废物的范畴，需要满足若干条件，包括物质组分技术指标符合相关标准要求、有害物质符合国家污染物控制要求、燃烧后排放到环境中的有害物质不超过相关污染物排放限值等。

二、管理手段待更新

我国尚未发布专门针对替代燃料项目的监管审批规定。因此，如果水泥企业想使用替代燃料，仍需按照水泥窑协同处置一般固体废物来立项报批，需遵照协同处置项目规定办理固体废物使用资质，出具环境影响报告书，后期的运营管理也要参考协同处置固体废物的规则。然而，协同处置项目审批复杂、耗时长，水泥企业在使用替代燃料时，一旦燃料种类发生变化，就需要额外申请政策许可或者对已有的环境影响评价进行增项，这都严重限制了企业在使用替代燃料方面的灵活性。

在跨地区流通方面，现行的固体废物管理制度不利于替代燃料加速发展。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十二条规定，固体废物（不包括危险废物）未经批准不得跨省转移。因此，各省对其固体废物跨区域流通进行了严格的限制。例如，浙江省对固体废物的长距离运输进行严格控制，未经批准，不得将一般工业固体废物运出省外储存或处置，一般固体废物不得跨县、危险废物不得跨市流通。这种严格的流通限制导致水泥企业无法获得本区域外的固体废物资源。

三、“原料”资源短缺

替代燃料生产企业面临较大的“原料”竞争压力，需要与垃圾焚烧发电“争夺”原生垃圾资源。根据住建部城乡建设统计年鉴的数据，2022年，全国约有3.1亿吨的城镇生活垃圾清运量，其中焚烧处理量约为2.32亿吨，填埋处理量约为0.59亿吨。焚烧处理目前多为垃圾焚烧发电。其实，相比垃圾焚烧发电，水泥窑使用替代燃料在环境安全性方面更具优势。一方面，水泥窑使用替代燃料，窑内温度高达1400-1600摄氏度，能更好地分解有机物、避免二噁英的生成，并且没有炉渣和飞灰等废弃物排放，能够真正做到减量化、无害化、资源化；另一方面，烟气中的氯化氢、氟化氢、二氧化硫和重金属等有害物质的去除率也高于垃圾焚烧发电行业。

四、盈利模式尚不稳定

替代燃料的经济性波动较大，容易受到煤炭价格的影响。目前，替代燃料的价格主要由其热值决定，当煤炭价格较低时，替代燃料的竞争力会有所减弱。但如前所述，随着水泥行业未来纳入碳市场，水泥企业可以通过出售使用替代燃料带来的减碳配额获得相应的经济收益。因此，在市场机制下，应研究如何将这部分减碳收益补偿到替代燃料生产企业，提高其盈利能力。

这些问题都使得替代燃料产业的快速发展受到制约。为打通“卡点”，根据自然资源保护协会与中国水泥协会的合作研究，我们提出了以下建议。

一、完善替代燃料标准体系建设

建议建立和完善替代燃料生产标准体系，制定不同质量等级的替代燃料标准，规定安全使用要求。充分利用不同质量的可燃废弃物，实施替代燃料的差异化生产，对发热量、含水量、粒度、灰分等热量利用主要指标进行标准分级，以满足不同用能单位的用能需求，充分发挥各种替代燃料的利用价值。在安全使用方面，需严格控制有害物质的含量，如硫、氟和氯等，以确保大气污染物排放满足相关限值要求。考虑到水泥熟料质量受替代燃料使用的影响，需对替代燃料中的重金属含量提出明确要求。替代燃料在水泥窑内焚烧后，不可燃尽的物质将被固化到熟料中，最终制成水泥产品，因此，有必要严格控制替代燃料中的重金属含量，以避免水泥产品在使用过程中出现重金属浸出情况，影响使用安全。因此，应单独编制适用于水泥行业的替代燃料安全质量标准。

二、简化项目监管审批手续

建议国家针对“替代燃料利用”项目制定专门的审批管理办法。从资源使用特点出发，区分“替代燃料利用”和“协同处置”项目，制定相应的区分界定方法，明确两种项目的不同点。各级政府可在项目立项、环评审批方面，采取“差别对待”的制定原则，给予“替代燃料利用”项目明确的支持和简化的程序，制定相应的项目监管审批管理办法，加快“替代燃料利用”项目的落地实施。例如，在环境影响评价方面，对于“替代燃料利用”项目，可将目前“协同处置”项目立项要求的环境影响报告书改为环境影响报告表，简化环境评价要求，缩短项目环评时间。同时，可考虑将现行的项目审批程序改为项目备案程序，先行推进替代燃料利用，后续加强严格监管。

三、打破跨省流通行政壁垒

建议各省建立绿色通道，适度放宽对固体废物以利用为目的的跨区域流通的限制。在跨区域流通管理上，对“处置”和“利用”两种行为不搞“一刀切”，分别制定固体废物处置和利用的跨区域流通管理办法，加强地方指导，消除固体废物转移中不合理的行政壁垒，简化审批程序，促进各省间替代燃料生产企业需求与固体废物利用资源的自由匹配。

四、增加替代燃料的“原料”来源

建议地方政府合理分配生活垃圾资源。地方政府应根据本地区的垃圾清运量和周边水泥企业的垃圾处理能力，合理配置垃圾焚烧发电企业的数量。应以减少垃圾填埋量为基本目标，优先选择更加科学和安全的资源化利用方式。同时建议地方政府制定“零填埋”目标，以释放更多原生垃圾作为替代燃料的原料。在替代燃料使用比例较高的欧洲，多数国家都实施了垃圾填埋禁令。例如，波兰自2013年起实施填埋禁令以来，其替代燃料的使用率从2007年的不到20%迅速提高到2015年的50%以上[1]。我国替代燃料产业化发展较好的浙江省，也在2018年初确定了2020年底实现“零填埋”的目标。这一目标的提出在一定程度上可以缓解替代燃料生产的资源供给紧张的问题。

五、提高盈利能力

建议未来在碳市场中将替代燃料减碳所产生的配额作为有偿配额进行分配，并将出售配额的收益用于设立替代燃料生产补贴基金，以支持和激励替代燃料生产企业。例如，假设到2025年实现10%的热值替代率目标，可减少3700万吨二氧化碳。碳市场可以根据这一履约周期的替代燃料减碳量，在制定行业碳排放总配额时，将这部分减碳配额从免费配额中扣除，作为有偿配额供企业履约购买。未能达到行业替代燃料热值替代率平均水平的企业面临燃料减碳方面的履约压力，则可以从政府手中购买超出部分的配额。政府获得的配额收益可转入替代燃料的专项生产补贴基金，再补偿符合替代燃料生产要求的企业。通过这种市场机制，不仅可以激励企业减少燃料碳排放，还能为替代燃料生产企业提供资金支持，提高其盈利能力，推动替代燃料在水泥行业的广泛应用。

结束语

总的来说，替代燃料作为一种重要的能源资源，应得到应有的重视。通过完善标准体系、简化监管审批手续、打破跨地区流通壁垒、增加原料来源和提高盈利能力，可以推动替代燃料的快速发展，助力替代燃料实现市场化和商品化目标。

[1]中国水泥协会，加速工业深度脱碳：中国水泥行业碳中和之路。