近日，工业和信息化部发布《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024年本）》（工信部原〔2024〕206号）（以下简称《办法》），并召开宣贯会议，受到业界广泛关注。

历次水泥行业产能置换实施办法在管控新建项目、调整增量、退出过剩产能、优化产业布局、规范行业发展等方面发挥重要作用。产能置换方案的产能核定是环境容量、能耗限额和生产许可等批复的依据，也是中央环保督察和专项督查对水泥行业落实生态环境保护工作的产业政策依据。

现将水泥企业在执行《办法》过程中关注较多的问题梳理解析。

一、1:1等量置换的五种情形

一是同一法人同一厂区内产能置换。

二是西藏自治区区内产能置换。

三是确因国家、省级的土地、交通、环保等规划或地级市总体规划调整，导致不属于国家明令淘汰产能且未享受退出产能资金奖补（因职工安置、土地回收的补偿和奖励除外）的项目搬迁，搬迁地在同一地级市（州、盟、区等）范围内，可按照1:1开展产能置换。

四是白色硅酸盐水泥、硫铝酸盐、铁铝酸盐水泥熟料建设项目实施等量置换，且熟料产能再次置换时只能置换为同类产品。

五是支持开展磷石膏资源化利用。湖北、云南、贵州、四川、安徽等五省新建水泥窑生产线处置磷（钛、氟）石膏，且替代石灰石原料70%以上的，可以在省内以2020年为基数的水泥熟料产能总量不增加的条件下，由本省统筹调节全省产能，根据磷（钛、氟）石膏的处置量，科学合理确定新上项目数量和布局，实施等量置换。未经产能置换的新建磷（钛、氟）石膏生产水泥熟料生产线产能不得用于产能置换，通过产能置换建设的生产线产能可继续用于产能置换。

二、不低于1.5:1减量置换的情形

位于国家非大气污染防治重点区域产能置换建设项目。

三、不低于2:1减量置换的三种情形

1.位于国家大气污染防治重点区域产能置换建设项目。

大气污染防治重点区域依据《空气质量持续改善行动计划》以及国务院相关文件界定。

2023年12月7日，国务院《空气质量持续改善行动计划》（国发〔2023〕24号）规定了重点区域。

重点区域包括：

京津冀及周边地区。包含：

北京市。

天津市。

河北省：石家庄、唐山、秦皇岛、邯郸、邢台、保定、沧州、廊坊、衡水市以及雄安新区和辛集、定州市。

山东省：济南、淄博、枣庄、东营、潍坊、济宁、泰安、日照、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽市。

河南省：郑州、开封、洛阳、平顶山、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、漯河、三门峡、商丘、周口市以及济源市。

长三角地区。包含：

上海市。

江苏省。

浙江省：杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山市。

安徽省：合肥、芜湖、蚌埠、淮南、马鞍山、淮北、滁州、阜阳、宿州、六安、亳州市。

汾渭平原。包含：

山西省：太原、阳泉、长治、晋城、晋中、运城、临汾、吕梁市。

陕西省：西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南市以及杨凌农业高新技术产业示范区、韩城市。

2.使用国家产业结构调整目录限制类。

依据《产业结构调整指导目录（2024年本）》，涉及水泥熟料产能的限制类为“2000吨/日（不含）以下新型干法水泥熟料生产线（特种水泥生产线除外）”。

3.用于跨省置换的水泥熟料产能。

对于跨省产能置换的项目要重点关注以下方面。

国家大气污染防治重点区域严禁新增水泥熟料产能。位于国家大气污染防治重点区域水泥熟料生产线开展产能置换，原则上不得从省外置换产能。《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（2021年11月2日）和《关于推进实施水泥行业超低排放的意见》（环大气〔2024〕5号）也明确要求重点区域严禁新增水泥熟料产能。

前三年水泥熟料平均产能利用率低于50%的省份水泥熟料生产线，原则上不得从省外置换产能。据国家统计局统计，2024年三季度，全国规模以上工业产能利用率为75.1%，比上年同期下降0.5个百分点，比二季度上升0.2个百分点。2024年三季度规模以上非金属矿物制品业产能利用率为61.7%，比上年同期减3.3个百分点，前三季度规模以上非金属矿物制品业产能利用率为62.6%，比上年同期减2.1个百分点。根据国家统计局的相关解释，产能利用率是指实际产出与生产能力（均以价值量计量）的比率。企业的实际产出是指企业报告期内的工业总产值；企业的生产能力是指报告期内，在劳动力、原材料、燃料、运输等保证供给的情况下，生产设备（机械）保持正常运行，企业可实现并能长期维持的产品产出。

（作者李琛系中国水泥协会副秘书长、政策研究中心主任）

附录：

产能利用率

（节选来源：国家统计局网站、《领导干部统计知识问答》）

产能利用率数据能够反映市场供求关系和经济景气程度，对形势判断、政策制定有重要的支撑作用。

一、概念内涵

产能利用率是指实际产出与生产能力的比值。其中，企业的实际产出是指报告期内生产的产品产量或产值；企业的生产能力是指在报告期内，在劳动力、原材料、燃料、运输等保证供给的情况下，生产设备（机械）保持正常运行，企业可能实现的、并能长期维持的产品产出。

实际产出和生产能力既可以是价值量指标也可以是物量指标，计算时分子分母保持一致即可。我国采用价值量指标。

二、计算方法

产能利用率指标可以采用统计调查法直接测算，也可以采用成本函数法、峰值法、协整方法等间接测算。统计调查法反映的是工程性质的产能概念，数据直观、可比、连续，结果较为可靠，因此在实践中被广泛使用，世界上具有一定规模的国家和经济体，均由政府机构组织实施，用该方法测算产能利用率并定期公布。

我国国家统计局也采用直接的统计调查法测算工业产能利用率数据，对工业企业进行抽样调查，并推算总体，测算全国工业和主要行业产能利用率。

在抽样中，对于规模以上大中型企业采取全部抽取，规模以上小微企业采取分层抽取的方式（抽样率为10%），一共抽取9万多家企业（2019年数据）进行调查。调查的所有样本企业总产值占规模以上工业总产值60%以上。

该调查每季度实施一次。调查中，收集企业的生产经营状态、产能利用率、总产值、产能利用率较上季度提高和下降的原因等资料。

汇总测算时，首先根据产能利用率公式推算每个调查企业的生产能力，即生产能力=实际产出/产能利用率。其中实际产出为该企业在报告期内的产值，产能利用率为该企业填写的产能利用率数据。在得到每个企业的生产能力后，结合产值数据（即实际产出）、权重（在抽样时赋予企业），可汇总得出全国以及分行业的产能利用率数据。

三、评估和使用

在研究产能利用率调查方法时，参考和借鉴了国际上通行的做法，比如调查频率采用季度，抽样指标采用产值，应用抽样法和大中型企业全面调查的组合确定调查范围，测算采用加权计算法等，与美国、加拿大等国家和经济体的产能利用率调查方法较为接近。数据从方法上具有较完备的理论基础。

在数据表现上，行业产能利用率经常出现与经济周期较为一致的短期波动，原因是生产计划的调整往往非常频繁，而产能的调整则相对迟缓。一般来说，过高的产能利用率预示着产能存在缺口，有通货膨胀的风险，需加大投资力度，而过低的产能利用率则预示着产能过剩或产能结构不合理。以美国为例，在1972—2009年间，美国工业总产能利用率平均值是80.6%，制造业行业平均是79.2%，其几十年间的经济数据曾经充分验证，当产能利用率超过82%的阀值时，通货膨胀开始加快。因此通常认为，78%—82%是美国工业的长期均衡产能利用率。我国2006—2019年的产能利用率十二年平均值为77%左右。

判断产能利用率的高低，除了与长期均衡值或平均值相比，还应注意：首先，分季度的产能利用率具有季节性，呈现一季度偏低，四季度偏高的特点；第二，不同行业因生产特点不同，均衡利用率的范围也不同，不宜将不同行业的产能利用率进行直接对比；第三，产能利用率高低与当地的发展水平、经济结构有关，因此将不同国家的产能利用率高低进行对比时，推断结论应该谨慎。

往期回顾：

严格落实产能置换政策推动行业高质量发展——《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024年本）》

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