中国第一个五年规划从1953年开始，延续至今已经编制了十二个。期间也有过一些大的调整，从指令性计划到指导性计划，从行业定量定性到产业空间布局，从追求经济增长到满足民生需求等等。其中从“十五计划”到“十一五规划”是一次重要的调整关口，其背景是2003年党的十六届三中全会提出，“要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，将“计划”改为“规划”，一字之差，意义重大。

    2013年党的十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”， 今年又恰逢“十三五规划”编制的开启调研之年，如何在全面深化改革的背景下，编制好新的五年规划，是摆在中央政府和各级地方政府面前的一个现实问题。

    新形势下还需不需要五年规划也许会成为首当其冲的问题。个人认为，还是很有必要的。

    其一，十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，时间表和路线图，明确到2020年要实现全面建成小康社会的目标，如何具体落实并分阶段实施，需要制定出一个具有中长期性质的规划，由这个规划来具体落实党的文件精神，如在哪一阶段完成哪些目标，用什么方法和手段来完成，如何评估政策效果等等，五年规划能够提供一个有预见、可操作、能实施、便于评估的方案。

    其二，十八届三中全会也提到，在发挥市场对资源配置起决定性作用的同时，还需要更好地发挥政府的作用。政府的作用是什么呢？一是扫除阻碍市场发挥作用的因素，既有政府自身制度因素，也有市场发展过程中累积形成的垄断因素等；二是弥补市场失灵或不足；三是制定游戏规则，政府不能当运动员，但可以作裁判员。

    其三，五年规划可以作为考核衡量政府工作成效的必要手段。在一届政府任期内，五年规划作为其工作目标和施政纲领仍十分必要，有利于厘清政府工作职责范围，明确各部门工作主要内容，督促检查工作落实成效等。没有规矩不成方圆，没有规划就没有责任。

    其四，五年规划对政府本身也是一种监督手段。白纸黑字，公之于众的规划，是否达到应有目的，是否真正贯彻落实，是否促进改善民生，是否有利于社会公平，这些都会成为老百姓关注的重点，最终成为老百姓对政府履行承诺的一种有效监督。

    但是，五年规划的编制模式、编制方法和编制内容等都需要做出重大调整。也就是说更多的体现在谁来规划，怎么规划，规划什么的问题。

    第一个问题说的是规划主体。一是组织主体，既然是政府的规划，那么组织方还是要以政府来牵头。但是也要破除目前我们规划组织实施主体的部门化，如五年规划由发改部门组织，城市规划由住建部门组织，土地规划由国土部门组织。特别是在市、县层面要推动五年规划、总体规划、土地规划、环境规划等的多规融合，不要出现各部门的规划自相矛盾，互相冲突的现象。

    二是编制主体，原来传统五年规划主要是靠政府、研究机构和高校等少数精英进行规划编制与决策，在市场对资源配置起决定性作用的形势下，公有制和非公有制同等重要，多元化的经济结构使得社会利益结构也发生了变化，要把对市场敏感的企业，对地方发展熟悉的公众都纳入到编制主体中。规划既要问总理，也要问总经理；既要问市长，也要问市场，还要问市民。
   
    三是实施主体。要摆脱政府一家包打天下的做法，要充分调动市场和社会组织参与规划的实施、评估、考核，增加他们的权重指数，从而防止规划实施好坏完全由政府说了算，与老百姓的需求脱节，最终变成“规划规划，领导说话，专家画画，墙上挂挂”了。

    第二个问题说的是规划方法。一是要改变传统五年规划自上而下的编制，采取自上而下与自下而上相结合的方式。传统五年规划，突出政府行政命令，规划自上而下编制，涉及利益主体单一化，以落实计划指标和任务为主，地方和公众被动接受为主；市场经济体制下，强调市场对资源的配置，涉及利益主体多元化，公众参与面广，主动参与性强。自上而下的精英式规划面临越来越多的问题，自下而上的公众参与规划正逐步成为协调各方利益的一种必然选择。要加大公众参与的力度，要以立法的形式来强化公众参与的内容、作用和地位。

    二是要由粗放式向精细化转变。传统五年规划以为生产服务为主，规划对象侧重于物而非人，特别是为产业发展服务，具体体现就是一个个项目，规划目标为工业园区，高新技术产业园区，经济技术开发区等项目载体。新的五年规划要以满足人的“三生”功能服务为主，规划对象是人，而人的需求多元化、具体化，规划更多的是协调不同群体的需求，需要精细化作业，营造一个良好的生产生活生态环境，使得大多数人满意。

    第三个问题说的是规划内容。大的原则来说，要让市场来追求更多的效率，政府要更加注重公平。

    一是要摆脱政府公司化的思维模式，规划的目标不要追求GDP，特别是追求对环境破坏的GDP，没有质量的GDP，不要过多关注怎么挣钱，从哪挣钱，而要更多地关注为谁花钱，怎么花钱，把钱花在哪。要将公共支出更多的放在市场不关注或者关注不到的领域，比如生态环境保护，民生改善，基本公共服务投入等。要把解决人的需求放在第一位，特别是解决落后区域、弱势群体的需求。

    二是不要过多干预微观经济发展，不要对产业发展有过多的笔墨，具体发展什么产业，怎么发展这些产业是企业家的事，是市场要干的事。政府不要进行拉郎配，也不要进行行业补贴，从我们产业政策来看，除农业外，补贴最多的行业也是产能过剩最突出的。最多就是列出负面清单，告诉市场哪些行业是不能进的，哪些行业是有条件可以进的。将对产业发展的关注转向对就业的关注。

    三是要减少政府投资的领域，优化政府投资结构，对当前政府投资过重的基础设施要放松管制，要允许社会资本进入，要让市场来配置资源。

    四是要创造公平公正公开的市场环境，加强法治市场的制度建设，一切能让市场进来的领域都要放开，创造有利于社会资本进入的条件。

    五是对中央和省级政府层面的五年规划与地方政府的五年规划内容要有所区分。中央和省级层面更多的是强调大的政策方面的内容，重点放在简政放权，区域均衡发展、公共服务、民生保障、环境保护等。地方五年规划要以民为本，以解决更多实际问题，具体问题为出发点，不要过多的套上级政府的规划，要用老百姓能看懂听懂的话来写规划。