中共中央总书记胡锦涛在十八大报告中提出：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”这是“保障性住房建设”首次写进党代会报告。可见，保障房仍将是未来政策的重要着力点，同时带动水泥业发展。

    而早在5年前的中共十七大，胡锦涛就提出了“健全廉租住房制度”。由此，保障房作为重大民生问题被列入政府公共服务的范畴内。

    这一切，都与2007年8月出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号，下称24号文)密不可分。 “这个是住房保障非常重要的一个文件。”住房和城乡建设部政策研究中心房地产处处长、中国房地产研究会住房保障和公共住房政策委员会秘书长赵路兴表示：“以后的一系列决策都是从这里提出来的。”

    24号文出台背后

    24号文中写道，“作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”其 中，“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，同时明确“经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”。

    全国工商联房地产商会会长聂梅生认为，政府先把廉租房做起来，做到应保尽保，并形成不同层次的住房体系。“这种住房双轨制是大家可以接受的，也与国际上的通行做法接轨。”

    事实上，经济适用房和廉租房早在1998年房改时就已经明确提出。1996年7月，时任国务院总理朱镕基提出，“把住宅建设培育为新的经济增长 点和新的消费热点”。三个月后，国家体改委、建设部等单位成立了专门课题组，研究深化住房分配体制改革和加快住房商品化的政策措施，最终在1998年3月 形成了《关于住房分配体制改革的政策建议》(下称《建议》)。

    《建议》不仅提出改革住房分配制度、实行住房商品化，而且提出“建立住房社会保障”，要求政府承担低收入家庭廉租房责任。

    “有多少这样的建议和草案，召开了多少次会议、讨论，基本都数不清了。”当年房改方案起草人和最终方案执笔人之一顾云昌告诉《中国新闻周刊》。 具体开始着手准备方案是在1997年国庆前后，在租金改革和产权改革两种主要思路中，最终采取了住房私有化、商品化的路径，“主要是为了拉动经济，培育新 的经济增长点”。

    在推进住房商品化的同时，房改方案还提出建立多层次的城市购住房体系，对不同的家庭实行不同的住房政策。国务院在1998年7月3日发布的23号文件中提出，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”。当时的设想是，经济适用房供应面向80%左右的家庭。

    此后5年，经济适用房快速发展，累计解决了600多万户中等收入家庭的住房问题。但在2003年出台的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展 的通知》(下称18号文件)里，房地产业成为拉动国家经济发展的支柱产业之一，经适房的主体地位让位于商品房，而经适房被改为“具有保障性质的政策性商品 住房”。此后，经适房发展步伐放缓，而廉租房的建设规模一直远远落后于经适房。截止2006年底，中国廉租房制度累计保障家庭54.7292万户，财政投 入年均不足10亿元。

    与保障房长期缺位相比，商品房市场却高歌猛进，房价节节攀升。“2004年第一次出现了房价的两位数增长，以往都是个位数，这样2004年就开 始调控，控制投资规模包括房地产规模的扩大，结果却是越调越高，2007年房价还涨。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“这种情况下，我们就不能再推出国几 条。”

    2007年3月，财政部在调查研究的基础上，向国务院报送了《财政部对廉租住房保障情况的分析及建议》专题报告，国务院总理温家宝批示：“要按照政府工作报告的要求，立即着手建立健全廉租住房制度”。

    “到了6月份，看见房价还在继续上涨，我们就赶紧拿出了24号文。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“24号文，是在三年调控的基础上，越调越高不能再调的基础上，主要是有针对性地解决买不起房的问题。”

    3600万套新高度

    建设部副部长齐骥在解释“24号文”时指出，解决低收入家庭住房困难将作为政府的一项重要职责。因此，保障房建设成为地方政府的一项重要的“政治任务”。

    2007年8月末，全国城市住房工作会在北京召开。会议决定，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。这被认为是对1998年房改的重新完善和反思，并明确了政府在保障房建设中的职责。

    按照“24号文”规定，“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要扩大到低收入住房困难家庭。2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住 房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保;2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保，而东部地区和其他有条件的地区则要提前 将保障对象，从“城市最低收入住房困难家庭” 扩大到“低收入住房困难家庭”。

    2008年起，保障房建设被提到了前所未有的高度。这年10月，国务院出台了“加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房”的有关政策。为应对国际金融危机的冲击，扩大内需，政府决定大规模实施保障性安居工程。

    此后，对于保障房建设力度的要求，更是逐年加码。2009年，提出要持续加大廉租住房建设力度，3年内基本解决747万户城镇低收入家庭的住房 困难;接着，提出用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造;2010年，则要求争取到2010年年末，基本解决1540万户低收入住房困 难家庭的住房问题。

    这些要求，在“十二五”规划中创下新高度。根据规划，“十二五”期间要建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)，期末全国保障性住房覆盖面达到20%左右。在最初的计划里，2011年和2012年要分别开工建设1000万套 。

    “刚开始感到接受不了，到底能不能实现啊。”说起3600万套，中国房地产研究会副会长、住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌有点激动，他告 诉《中国新闻周刊》，2009年以后住建部和他所在的房地产研究会先后对“十二五”规划的制定提建议，“我们没提那么大的数量，每年大概是600万套左 右，不超过700万套。”对于后来加码了的任务量，顾云昌认为，主要是由于夹心层的呼声很高以及社会上对房价的强烈质疑，再加上要保证投资规模，“只有靠 保障房建设”。

    制度建设亟须完善

    2007年8月7日发布的24号文要求，房地产市场宏观调控部际联席会议负责研究提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题。

    2009年7月14日，由住房和城乡建设部牵头，发改委、财政部、民政部等17个部门组成了保障性安居工程协调小组，其职能之一，就是落实保障性安居工程工作的政策。

    尽管如此，相关制度建设和管理工作，仍然难以跟上保障房建设的需要。2011年10月，全国人大常委会委员牟新生就提出，2008年以来，国务 院和有关部门下发了29个文件，但没有一个文件系统地阐明解决中国城镇居民住房问题的整体思路是什么，零敲碎打的东西多，缺乏一个顶层设计。

    早在2009年全国两会期间，就有人大代表提出要尽快出台《住房保障法》，并将草拟的初稿递交人大，引起强烈反响。而住房和城乡建设部住房保障 司司长冯俊也表示，《住房保障法》是本届人大立法规划里的项目，规划定了以后，住房和城乡建设部就开展调研和起草工作。深圳市规划和国土资源委员会评估中 心法律所和清华大学法学院，分别承担了该法实践版建议稿和理论版建议稿的起草研究工作。

    然而，这项呼声甚高的“住房保障法”， 如今已 “退格”成为《基本住房保障条例》。“没办法出台法律，各地情况都不一样，太难了。”赵路兴说道

    “现在是一个全方位总结期，正好做制度建设。”全国工商联房地产商会会长聂梅生表示，保障房建设最难的是钱和分配问题，“各地情况不一样，以后还是应该实事求是，因地制宜”。

    顾云昌也认为，现在保障房体系已经越来越清晰，数量在加大、速度在加快，这样一个新的发展阶段迫切需要制度创新。“要从管理上，分配上、进入退出以及质量保障各方面进行完善。既需要有一定高度的顶层设计，又需要着眼未来的长期规划，保障房建设一定要制度化法律化”。

    11月12日的中共十八大记者招待会上，住房和城乡建设部部长、党组书记姜伟新也承认，保障性住房分配管理是件难事。他表示，管理部门还需和各 个地方一起努力，把分配管理工作做得更好。针对我国住房保障中政府保障和市场配置的比例问题，姜伟新说，二者的比例是二八开，市场供应占80%，政府提供 占20%，满足不同收入群体的住房需求，实现“住有所居”。