16万亿地方债设四级风险预警 必要时启动地方政府财政重整
摘要：财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务为16万亿元。债务率（即年末债务余额与当年政府综合财力的比率）为89.2%，低于国际通行的警戒线。
财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务为16万亿元。债务率（即年末债务余额与当年政府综合财力的比率）为89.2%，低于国际通行的警戒线。
正如新华社援引财政部有关负责人的话所说，目前我国政府债务风险总体可控，但存在局部风险隐患，需引起重视。新华社记者采访也发现，目前地方债风险管理主要面临个别地区超警戒线、违规融资担保承诺、“伪PPP”现象不断等三大挑战。
未雨绸缪。14日，国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》），对可能会出现的地方政府性债务风险应急处置作出总体部署和系统安排。
财政部有关负责人表示，《预案》的出台有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。
四级应急机制亮相
必要时启动地方政府财政重整
为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”，《预案》依据风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，相应实行分级响应和应急处置。
以Ⅰ级债务风险事件为例，当省级或全省（区、市）15%以上的市县无法偿还债务本息，或是全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区地方政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上，只要一项指标异常，就可确定为Ⅰ级债务风险事件。
财政部介绍，对于Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。
“明确四个等级的划分标准对地方政府来说无异于悬挂起风险‘警铃’，一旦达到标准触发风险事件，就要依照预案处置，有利于倒逼地方政府树立风险意识，加强动态监测和实时预警，力争把各类风险化解在源头，防止风险加剧或转化。”中国社科院财经院院长助理张斌在接受新华社记者采访时说。
根据预案，一旦发生Ⅳ级及以上风险事件，必要时可启动地方政府财政重整计划。
启动财政重整计划后，进入重整期的地方政府为偿还债务本息首先要加大清缴欠税欠费力度等，拓宽财源渠道；压减支出也是必需的举措，包括压缩基建支出，不得新上政府投资项目等；压缩政府公用经费，实行出国、培训、公务接待等项目“零支出”；控制人员福利开支，机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；以及清理各类对企事业单位的补助补贴、调整过高支出标准等。
启动财政重整还包括处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等诸多举措。
“财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排，和债务重组是不同的概念，更不是政府的破产计划。”张斌说。
依法分类处置债务
违规担保承诺无效
化解风险，关键要处置好债务。《预案》依据预算法、担保法、合同法及其司法解释等法律规定，区分不同债务类型提出处置原则，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。
具体包括：
——对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。
——对非政府债券形式的存量政府债务，债务人为地方政府及其部门的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任；债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可按合同法规定分类处理，切实依法实现债权人的合法权益。
——对存量或有债务，无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的50%；对可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府视情况救助，但保留对债务人的追偿权。
——对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务，参照存量担保债务依法处理。
另外，经国务院同意，财政部专门制定了指南，进一步区分存量债务中的银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型，分门别类明确具体处置措施，作为预案配套文件印发实施。
财政部明确表示，新预算法实施后，包括融资平台公司在内的地方国有企业举借的债务依法不属于政府债务，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，只在出资范围内承担有限责任。
上海财经大学教授郑春荣认为，《预案》将存量政府债务列为政府债务风险，存量或有债务以及其他债务列为或有债务风险，这意味着政府对纳入规范管理的存量政府债务能够较好地保障还本付息。对未纳入的债务归到或有债务，当这些或有债务出现违约时，政府不承诺兜底。这一规定有利于商业银行、投资者等资金融出方建立正确的投资风险意识，不再存在“万一债务违约，上级政府一定会来救助”的不良预期。
此外，《预案》还提出，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。同时，一旦发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件，将适时启动债务风险责任追究机制，要求地方政府依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门对银行业金融机构相关责任人员依法追责。
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