产能过剩又一次成为调控的“靶心”。

    8月26日召开的国务院常务会议措辞严厉，决定从市场准入、环评、土地三个方面入手严把产能过剩行业投资和扩张。此前，全国人大财经委在一份调研报告中披露，有19个行业呈现不同程度的产能过剩。

    2005年末，国务院常务会议第一次专题部署抑制产能过剩。时隔三年多，产能过剩行业几乎翻了一番，多晶硅、风电等起步没几年的新能源行业也被列上了过剩名单。

    为何产能过剩成为痼疾？

    全国人大财经委报告称，去年10月以来，在新一轮投资需求增长刺激下，一批项目违规建设，加剧了产能过剩局面，报告更指出，缺乏有效的落后产能市场退出机制，是产能过剩问题长期难以解决的主要原因。

    3年9个月，第二波

    风雨欲来，早有征兆。

    一个多月前，工业和信息化部官员在一个发布会上就警告说，钢铁、水泥等行业产能过剩严重。

    8月25日，国家发改委主任张平向全国人大做 《国务院关于转变发展方式调整经济结构情况的报告》，在张平的报告中多次提到了产能过剩。

    8月26日，工信部发布了《2009年中国工业经济运行夏季报告》，该报告的一个关键词也是产能过剩。报告中首次指出，太阳能、风能等新兴产业重复建设、无序上马的问题也不容忽视。

    当天，国务院总理温家宝主持召开常务会议，研究部署抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展。

    至此，先后被国务院及各部委点名的行业包括钢铁、纺纱、电解铝、煤化工、平板玻璃、烧碱、水泥、氧化铝、造船、化工，太阳能、风能也在一天中被两次点名。

    中国经济从2003年进入新一轮增长周期，2007年达到增长峰值。2008年下半年，在外部金融危机和国内经济调整的双重压力下，增长急速滑落，四季度增长率跌至6.8%，不及峰值时的一半。在此情况下，中国政府启动了四万亿经济刺激计划，到今年二季度，中国经济增长率同比已经反弹至7.9%。

    自2004年开始，抑制产能过剩就成为宏观部门的调控关键词之一。在2005年11月28日的国务院常务会议之后，产能过剩更成为调控的“靶心”。2006年3月，国务院《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》中，钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车、水泥、煤炭、电力、纺织等10行业被列入产能过剩或潜在过剩行业。

    3年零9个月过去，国务院常务会议再一次将抑制产能过剩作为中心议题。如今的情势却更加不容乐观。从今年6月起，全国人大财经委就组织力量展开调研，先后听取了发改委、工信部等多个部委的汇报，并赴安徽、甘肃、上海等地调研座谈，8月份，他们据此完成的最新调研报告称，有19个行业呈现不同程度的产能过剩。

    报告没有给出19个行业的详细名单。不过，与2005年相比，产能过剩的行业名单几乎翻了一倍，甚至风电设备、多晶硅一些近几年才起步的行业也被纳入其中。

    过剩，还是过剩

    全国人大财经委的调研报告称，去年10月以来，在新一轮投资需求增长刺激下，各地继续盲目扩张产能，一些新开工项目未批先建或违规建设，加剧了产能过剩局面。

    钢铁、水泥、电力等行业被指为这一类扩张的典型。

    钢铁一直被列入淘汰落后产能的重点行业。截至2008年底，中国粗钢产能达到6.6亿吨，官方估计国内需求不到5亿吨。而在2005年末，官方的说法是落后产能过剩8000万吨。尽管过去三年中，淘汰落后钢铁产能政策不断，但是，在2005年到2007年间，中国粗钢产量每年增量分别为6991万吨、7009万吨、7100万吨。

    水泥也是如此。官方数据称，水泥过剩约3亿吨，但今年上半年水泥投资同比增长达到了78.6%。工信部报告称，中国目前在建水泥生产线超过200条，将新增产能超过2亿吨。

    国家发改委相关司局官员说，在四万亿投资中，确实在地方上出现了大上工业项目的现象。出现这种现象的原因，一方面与地方的投资冲动有关，另一方面则是由于一些地方项目通过“化整为零”的方式，避开了国家发改委的项目核准，导致地方大肆上马。

    国家发改委价格监测中心研究员刘满平说，越淘汰产能越大，主要是由于我国经济增长的方式仍然是投资驱动型，在促进经济增长的“三驾马车”中，投资对经济增长的贡献长期处于第一位。2005年开始的治理过热和产能过剩虽然暂时缓解了产能过剩的矛盾，但不可能完全化解。

    在此轮应对危机中，投资再次成为将中国经济拉出泥淖的强大引擎。今年前7个月，我国城镇固定资产投资同比增长32.9%，对经济增长的贡献率高达87.6%，远远高于前几年投资增长的速度。投资大幅增长，但由于出口下降，消费并不能够完全吸收产出的增加，产能过剩问题变得日益突出。

    在刘满平看来，中央的信贷政策也是影响行业投资的主要因素。过去几年间，只要货币政策出现松动迹象，以钢铁为代表的产能过剩行业马上就会扩充产能。今年前7个月，信贷规模创出历史新高，从新增贷款的流向上来看，配套贷款主要流向政府投资的项目，刺激了政府投资项目的增加，也刺激了相关行业的投资扩张。刘满平说，现实环境使得产能过剩情况再度爆发。

    全国人大财经委报告还指出，淘汰落后产能，主要做法是与新增产能挂钩，上大压小，批新换旧，这样新上项目一般规模更大，虽然微观淘汰了落后产能，全行业产能总量反而更大。

    淘汰之难

    时隔3年之后，调控“靶心”重新对准产能过剩，情势大不相同。

    国务院早就已经注意到过剩行业的产能扩张问题。今年6月中旬，环保部开出了成立以来的第一张罚单，这是中国宏观调控重点转向的标志。国家信息中心宏观经济分析师牛犁说，上半年的重点就是保增长，无论怎么样，先把经济基础稳住在说，但是随着经济的逐步好转，已经具备了集中力量做结构调整的条件。

    工信部的官员说，此轮宏观调控尤其强调的是远近结合，保增长和调结构的结合，事关中国经济增长方式的转变大局。“我们发现，此次危机中受冲击最严重的企业，无论是钢铁、纺织还是造船等行业，基本上都是产能过剩严重行业。这表明，中国过去那种长期依靠重复投资建设、出口高能耗产品的模式，无论是对行业自身还是对整体经济都是不利的”。

    过去三年中，相关部委通过行业准入、环评、清理整顿、依法关闭等一系列手段开始对过剩产能动刀，但依然没能完全抑制住重点行业的产能扩张。工信部的官员说，淘汰落后产能需要妥善处理地方的利益，因为有的企业对于一个地方来说是支柱性的，是税收、就业和财政贡献的大户，没有合理的产能推出机制，地方很难有积极性主动淘汰。

    除此之外，全国人大财经委的报告说，缺乏有效的落后产能市场退出机制，是产能过剩长期难以解决的主要原因。报告指出，近年来淘汰落后产能主要依靠行政手段，未能更多地运用市场机制与经济手段，效果有限。

    参与调研的人员了解到，一些落后产能在项目审批时有合法手续，现有产品也有市场需求，如果没有完善的退出补偿机制和人员社会保障安排，淘汰落后产能的产业政策就很难得到有效贯彻落实。

    有关落后产能退出机制，自2007年提起，至今仍未形成完整的政策文件。国家发改委相关司局的官员说，现在来看，淘汰的手段的确需要进一步完善。

    工信部官员也表示，“此次对落后产能的淘汰范围更大，手段也会更加完善，除了国务院会议提到的三个方面外，还将在信贷、市场退出机制上采取相关的措施。”

    全国人大财经委则指出，既要防止低水平重复建设，也要防止高水平重复建设，并建议，加快对铁路、电信、电力等垄断行业改革，拓宽民间投资领域。