2019年第三季度，经中央批准，由工业和信息化部、发展改革委、国家能源局牵头，会同12个部委和7个行业协会组成10个联合督导组，对各地淘汰落后和化解过剩产能工作进行督查。根据督查内容和要求，7－8月由各地开展全面自查，9月中下旬联合督导组进行了为期两周的实地检查。

 

 

    近年来，国务院组织的全国督查工作，一直以淘汰落后产能工作为主要内容。2017年2月，国务院多部门（环境保护部、发展改革委、工业和信息化部、质检总局、安全监管总局）联合启动了水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查，对落后产能环境污染、不符合国家强制性标准水泥、玻璃产品和无生产许可证生产、销售水泥产品等问题进行清理整顿，形成了（《关于水泥玻璃行业淘汰落后产能专项督查情况的通报》（环办环监函〔2017〕1186号））。 

 

    2018年，按照中央经济工作会议和《政府工作报告》有关部署，工业和信息化部、国家能源局商淘汰落后产能工作部际协调小组成员单位（发展改革委、生态环境部、应急管理部、市场监管总局）印发《淘汰落后产能工作督导检查方案》（工信部联产业〔2018〕85 号），决定连续三年对各地重点行业淘汰落后工作进行督导。2018年5-6月的淘汰落后产能督查工作已形成《2017-2018年淘汰落后产能工作督导检查有关情况的通报》（工信部联产业）〔2018〕225号），列出问题清单。

 

    2019年首次将化解过剩产能列入督查内容，把淘汰落后和化解过剩产能两项内容合并开展督查工作。针对钢铁、煤炭、电解铝、水泥、平板玻璃五大产能过剩行业，重点检查落后产能是否按时退出，产能置换政策是否落实到位。督导检查除了依据四法一政策（节约能源法、环境保护法、安全生产法、产品质量法等四部法律和国务院《产业结构调整指导目录》），以及国家关于淘汰落后和化解过剩产能的政策法规外，《畅通举报渠道 强化落后产能和产能违规置换查处的通知》（工信厅产业〔2018〕55号）和《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业〔2017〕30号）两个文件是本次督查的新依据。

 

    督查方式是针对省级政府查部署、查落实、查成效、查问题。

 

    一是查工作机制，省级淘汰落后产能工作协调（领导）小组统筹部署工作是否有效、发挥应有作用。

 

    二是查组织实施，是否制定工作方案并报省级政府同意后实施、进行总结；牵头部门是否在网站公告年度落后产能退出企业名单、设备（生产线）和产能情况。

 

    三是查任务完成，是否开展能耗、环保、产品质量、安全生产执法检查，对不达标企业提出整改要求；公布不达标应限期整改的企业名单，对经整改仍不达标或情节严重的企业，责令依法关停关闭；对排查和举报反映的工艺装备落后的产能实施淘汰；拆除落后产能生产线，或采取断电、断水，拆除动力装置，封存主体设备等措施实施淘汰；对依法关停关闭的企业按规定注销生产许可证、安全生产许可证等证照。

 

    四是查政策落实，省级相关职能部门是否落实资金扶持、技术扶持、差别价格、差别化信贷、土地资源盘活等政策能耗、环保、质量、安全、技术等主管部门将未按要求淘汰落后产能的企业名单，送信用主管部门，将有关信息纳入全国信用信息共享平台依法依规实施联合惩戒和信用约束。

 

    五是查问题整改，着重检查去年相关问题是否整改落实到位，对去年的淘汰落后产能督查结果回头看。

 

    六是查举报机制，是否整合信访渠道和政府公共服务平台，设立统一的淘汰落后产能和产能置换省级举报平台，对收到的举报信息按职责及时进行核查，依法依规处置。

 

    本次督查首次重点检查了水泥行业产能置换工作。一是检查2016年以来投产、备案、取得生产许可证的水泥项目是否开展产能置换，产能置换是否符合规定，按要求进行公示公告，跨省置换是否召开听证会；二是产能指标是否符合当时适用的《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》（工信部产业〔2015〕127号）或《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（工信部原〔2017〕337号）要求，是否在《工业和信息化部办公厅 国家发展改革委办公厅关于严肃产能置换 严禁水泥平板玻璃行业新增产能的通知》（工信厅联原〔2018〕57号）要求的水泥平板玻璃生产线清单内；三是建设项目产能置换方案是否得到严格落实，新建项目是否存在“批小建大”失信行为，用于置换的产能按照要求关停和拆除。

 

 

    本次督查分赴内蒙古、山西、湖北、山东、云南、贵州、江西、福建、辽宁、浙江、河南、湖南、河北、吉林、江苏、安徽、广东、广西、四川、新疆二十省、区，根据检查内容和问题线索，采取重点检查、随机抽查、不打招呼检查、暗访等形式，每省抽查 4 个及以上县（市、区） 及相关企业。此次水泥行业督查的重点是，2016年以来建设或确认的水泥项目落实产能置换情况，是否持有产能置换方案的公告、项目备案文件、被置换的产能（设备）是否如期退出、建设项目进展情况。2018年执行能耗、环保、质量、安全、技术等法规标准，依法依规淘汰落后产能情况；2019年淘汰落后产能工作方案制定情况等。

 

    就初步问题反馈来看，以下几点需要注意。

 

    一是严肃产能置换、严禁新增产能。企业领导人应当从上至下高度重视化解过剩产能、产能置换等政策。企业制定上报的产能置换方案必须经得起检验，建设项目不得新增产能。从督查遇到的问题来看，有的企业仍存在“不占便宜就吃亏”的心态，实际建设产能远大于批文产能。化解过剩产能、产能置换政策文件较多，更新频繁，有的集团子公司、运营区不熟悉业务，自认为提交了合规的产能置换方案，实际上明显不符合现行政策，集团总部不重视置换方案的制定、审核和批复过程，产生了“批小建大”新增产能的隐患。造成这些问题的根源主要是部分企业领导人只重眼前利润回报，不重视化解过剩产能的长远工作，遏制新增、严防违规的意志无法贯彻到底，在产能置换把关上执行力太弱；有些企业、运营区领导人无视国务院三令五申“严禁新增产能”，认为只要与当地政府搞好关系万事大吉，甚至以违规项目投产来向集团总部邀功。产能置换办法是国家制定的，如企业上报的产能置换方案或核定的实际产能与置换政策不符，应当尽快整改，或是持有相关部委认可的文件或会议纪要，否则匆匆建设投产必将受到督查严惩。靠着新增产能得来的一丝利润与违规项目全国通报的惩处相比，完全得不偿失。

 

    二是重视“四法一政策”推动落后产能退出。从督查情况来看，随着科技进步和加大投入，水泥熟料生产线已经基本符合“四法一政策”，落后工艺较少；本次督查发现的达不到“四法一政策”要求的几乎全部为粉磨站企业，主要问题是产品质量经国家监督抽查不合格。绝大部分省区依靠“四法一政策”淘汰水泥熟料生产线已经没有了操作空间，但是淘汰粉磨站的空间依然很大。有的省已经制定了严于《产业结构调整指导目录》淘汰直径3米以下水泥粉磨设备的工作方案，依靠能耗、环保、质量、安全、技术等法规标准来淘汰更多的粉磨产能，这给水泥粉磨站整合带来较大机遇。同时我们也应该清醒的意识到，“四法一政策”的变更将给水泥行业发展带来深远影响。GB 175《通用硅酸盐水泥》三号修改单要求2019年10月1日之后不再生产P.C 32.5等级水泥，小型粉磨站遂改头换面改换包装转为生产砌筑水泥。而《砌筑水泥》非强制性国家标准，仅为推荐性标准，相当于P.C 32.5等级水泥产品跳出了强制性国家标准的监管包围圈，无形中减少了一个监管门槛。这也给我们一个警示，推动出台停止生产P.C 32.5等级水泥政策的初衷是好的，能够起到一定的转型升级作用，但顶层设计堵住各方面政策法规和标准漏洞也是一大挑战。

 

    三是畅通举报渠道维护行业利益保障公平竞争。工信厅产业〔2018〕55号文件重申畅通举报渠道是淘汰落后和产能置换工作制度建设的重要组成部分，给出了各省、市、区落后产能和产能置换违规的举报渠道，以及工信部部长信箱和电话。今年督查的问题线索，绝大多数来源于各方面的举报。虽然全国督查行动时间短，无法实地检查所有违规问题，但也起到了较大的威慑作用，维护了行业利益和公平竞争的市场环境。

 

 

    协会不仅在督查的实地检查环节发挥了巨大作用，在本次督查产能置换工作的跨省产能置换听证会这一重要环节，也持续发挥作用。工信厅联原〔2018〕57号文件要求“对跨省开展产能置换的，公示前应由项目建设地省级主管部门委托全国性的行业组织或中介机构召开听证会”，文件印发后中国水泥协会即刻形成了听证会规程和《关于水泥产能置换方案听证程序实施办法》（中水协字[2018]100号）等文件，共组织召开和主持了四次听证会，切实做到了坚决依法依规从严审核项目产能置换方案，防止弄虚作假，消除新增产能隐患。在接受委托组织召开听证会的前期，中国水泥协会做了大量的会前调研和协调工作，说服一些企业取消跨省置换方案，转为省内置换，或是加大省内置换比例，缓解区域产能过剩矛盾，消除新建项目对周边企业研判市场造成的恐慌。考虑到有些在建项目已经工业和信息化部、发展改革委联合公告、认定或明确由地方视情处理，有的回转窑已经建成这些历史遗留问题，协会说服企业根据实际产能加大置换比例，共同维系来之不易的市场稳定。现在行业效益好了，更不能忽视违规企业绑架地方政府，挤压合规企业生存空间，加剧区域产能严重过剩的矛盾、违规习惯化等倾向性、苗头性问题。

 

    打铁还需自身硬，律人先律己。唯有各方面统一共识加大执行力度才能达到淘汰落后和化解过剩产能之目的。大企业集团继续加强引领示范作用，才能共同巩固水泥行业供给侧结构性改革的成果。