环境税是把环境污染和生态破坏的社会成本，内生化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。20世纪70年代开始，我国开始关注环境保护问题，也开始了利用法律和经济手段进行环境保护。我国现行的税种中，包含一些促进环境保护的条款，也具有一定的环境保护效果。但是，目前环保政策仍以收取各项费用为主，以征税为辅，并且这些少量的税收还零散地分布于排污费、资源税、消费税、增值税、耕地占用税等主要税种中。这种以费代税的做法，终究不能替代税收在调控范围、实施效果等方面的作用，而且还会造成各种税费的不统一，不利于征缴力度的进一步加大。随着我国环境保护的不断推进，建立以税代费的环境税制度刻不容缓。

    开征环境税条件渐趋成熟

    由于市场经济体制的不断完善，以及雾霾治理呼声日益高涨，我国开征环境税比较紧迫，条件也已渐趋成熟。有关部委2008年初开始研究征收环境税。2013年大范围的雾霾天气成为公共事件，政府更加关注环境税的出台工作，提出加快开征环境税，完善计征方式。中共十八届三中全会决心推动环境保护费改税，而2014年的政府工作报告相应提出做好环境保护税立法相关工作。

    广义地说，环境税收政策是为了实现环境保护目的而制定的一系列相互协调、相互补充政策工具的组合。具体一些，环境税收政策体系包括环境税、与环境有关的税收和优惠、消除或治理环境污染的政府补贴以及相关配套政策。环境税根据经济活动的污染环境治理的边际成本与边际外部损害成本的均衡情况确定相关税率，通过赋予环境资源一个合理的价格，迫使污染者（生产者和消费者）为其污染行为所造成的外部性承担经济责任，把环境污染的社会成本内化到生产成本和市场价格中去，使污染排放达到最适度状态。环境税并不是一个税种，而是由多个税种所组成的体系。按产品生命周期征收环境税的思路，以及现有的税收体系及其发展方向，环境税可以概括为一般环境税、直接税和间接税三种形式，比如说，碳税就是环境税的一个税种。

    环境税不同于其他环境保护的经济手段之处在于，环境税的税种和税率可以灵活多样，可以对产品生命周期产生的所有污染进行控制。理论上，环境税的计税基础有三种选择：一是以污染企业的产量为税基，其主要理由是污染物的排放与企业产品或劳务总量之间存在着固定比例的正相关性；二是以污染企业的投入品中包含的污染物数量为税基，但是由于污染企业会采取措施治理污染，企业投入品中的污染物数量并不等同于最终污染物排放量；所以第三种计税基础，即以污染物排放量为税基，这样企业在维持或增加产量的情况下，只要减轻排放量，即可减轻环境税负担，刺激其选择合适的治污方式减少污染。环境税涉及供需双方和千家万户，是企业和公众关注的话题，争议不可避免。

    环境税对治理雾霾的意义

    在治理雾霾过程中，环境税的有效性主要体现在三个方面：环境税有利于资源配置、环境税可以相对公平地分担雾霾治理成本和将税收合理分配使用、环境税收管理还具有相对的低成本和便利性。

    对于一个国家来说，环境税的意义在于，环境税可以对环境资源的定价（雾霾治理成本）改变市场价格信号，在减少生产和消费过程中的污染物排放的同时，通过替代效应鼓励引导节能减排和有利于环境（环境友好型）的生产和消费行为。环境税的消费替代效应是指对环境污染排放较严重的消费品征税，从而导致该类型消费品的相对价格上涨，当消费品的需求弹性和可替代性较高时，对这类消费品征税的有效性也就越好，因此环境税有助于引导家庭的消费行为。环境税的生产替代效应是指通过对能源资源的开采，污染环境的生产行为及产品进行征税，迫使企业选择适当的能源资源节约和雾霾治理技术。因为环境污染是可以检测和衡量的，所以可以量化出环境税对环境保护的作用。

    环境税对雾霾治理的微观意义。环境税一方面关系到经济发展和社会再分配，另一方面是环境保护，需要在两者之间取得均衡。合适的环境税税率对贫富群体、不同发展水平的区域、代际能源资源利用、雾霾治理都会产生影响。首先可以通过环境税的公平效应来平衡社会福利的分配，环境税对能源资源的开采利用征税，可以让富裕群体为弥补其对能源资源的较多占用，而使其他群体丧失对该资源的使用和环境污染所造成的损失，有利于调节个人收入分配。其次，对于经济效益较高和生态效益较低的地区（如目前的西部地区），允许其进行能源开发利用，同时征收环境税来缓解污染，也有利于平衡区域发展水平。最后，实施环境税还有助于实现资源和环境空间利用中的代际公平，促使合理和有节制地开发利用能源和环境资源，在满足当代人发展要求的同时，考虑到后代的发展空间。

    从税收效率的角度看，环境税的效率要高于排污费。环境税是在排污费基础上发展起来的，虽然从经济意义和作用机理上看，收费和征税没有本质上的区别，其目标都是将环境污染的外部效应内部化。但是，排污费的征收技术性很强，需要大量专业人员到现场对企业排放的各种污染物进行分析和计量，成本比较大和效率相对比较低。由于环境税收具有强制性、固定性和统一性，可以减少机构重叠及部门和地方利益的收费干扰，因此可以节约管理成本，也更具有目标效率。

    “双重红利”可以缓解雾霾治理成本

    我国出现大面积雾霾的最主要原因应该是巨大的煤炭消费量和大量燃煤长期积累的必然结果。大规模进行煤炭替代，从技术上说应该没有太大问题，困难主要是如何进行低成本替代煤炭。目前使清洁能源具有与煤炭价格同样的竞争力还很困难。因此，雾霾治理的一个关键点是成本分摊，看得见的汽车尾气公众比较愿意买单，对看不见的煤炭排放缺乏支付意愿。

    环境税不仅有益于雾霾治理，如果能够有效使用环境税收入的循环，还可以缓解雾霾治理带来的成本问题。在雾霾治理过程中，环境税有减少市场扭曲、促进经济结构调整等所谓“双重红利”假说下的好处。因此，环境税可以减轻雾霾治理过程中由于能源和环境成本提高而面临的社会阻力，也可以增加政策制定者实施环境税收的信心和决心。考虑到现实中存在的市场扭曲和雾霾治理的困难，环境税肯定无法达到最优的庇古税水平，但是，由于更低的污染外部性可以增加环境福利（即“绿色红利”），环境税增加的收入还可以用来减少已存在的市场扭曲（即“效率红利”）。

    雾霾治理背景下征收环境税的几个问题

    首先，把环境税作为中央税还是地方税存在争议。如果将其设为地方税，把环境税收入仅用于本地区环境保护，将难以实现环境的有效治理。如果将其设为中央税，虽然从总体上看，雾霾治理重点项目将由于环境税而有了更充足的资金，但它也可能忽略了各个地区污染程度的不同，而且协调各个地区之间的资金分配也比较困难。

    回答这个问题，首先需要考虑雾霾相关的两个方面：（1）雾霾的影响具有跨区域性；（2）雾霾治理涉及跨区域多边合作及协调。地方性的环境税征收会使得污染通过贸易、投资、产业转移等渠道产生环境“泄漏”问题，直接影响环境税的有效性。因此，环境税不宜作为地方税。单靠某个地区的努力，很难达到应有的环境税效果，有时甚至可能是无效的。进一步说，由于各地方政府对环境税收的使用和具体方式会有差异，这不仅取决于地区的经济发展进程，以及不同社会目标偏好，还取决于其在经济发展中的地位和经济开放程度。所以环境税应该作为中央税，可以统筹协调使用税收。再引申一下，环境税改革最好不要像以往的税改那样，在一些地方先行试点，取得经验后再向全国推广。如果真的需要试点，至少试点的时间不能太长，防止环境污染通过贸易、投资、产业转移等渠道的“泄漏”。

    显然，由于不同的经济发展水平，发达地区和欠发达地区的环境意识会存在较大的差异，因此对环境标准也存在不同认识和理解。某种意义上说，环境标准和诉求是一定经济发展水平的环境资源价值的一种体现，东部发达地区由于经历了以环境污染为代价的经济快速发展时期，也积累了雄厚的财富，因此有较好的环境污染支付意愿和较高的支付能力，他们一般会把环境标准定得较高。而西部欠发达地区正处于经济发展过程中，经济基础相对薄弱，对于环境治理缺乏足够的经济实力，一般倾向于把环境标准定得比较低。这种差异性使得我国雾霾的区域性治理成为可能，但也因此说明在设计环境税时，需要同时配套相关政策以考虑地区性差异，防止发达地区利用欠发达地区相对宽松的环境政策转移污染，以及对欠发达地区能源和环境资源进行掠夺性利用。

    其次，环境税税率和征税范围也属于争议话题。每个环境税种都可以按照雾霾治理的紧迫性和自身的特性决定推进速度，如二氧化氯税对雾霾影响比较大，其执行成本也比较低，实施的效果也比较显著，同时民众接收程度也较高，因此在欧盟各国的征收历史也较长。比较而言，碳税对减排发挥作用就需要制定较高的税率，导致企业竞争力会被削弱；更进一步，碳减排需要全球各国同时制定相关政策，因此，因此绝大部分发达国家延缓了碳税的实施进度。同时，制定环境税率不能是一步到位的，而应该有计划的逐步提高。比如说，政府第一年的税率应该是绝大多数消费者和生产者可以承受的较低税率，以后可以逐年递增，从而形成对税收的明确预期，让环境税政策真正发挥作用。例如：1990年瑞典国会制定了对氮氧化物的收费政策，尽管这一政策到1992年才正式生效，但是在1990年到1992年之间，企业对氮氧化物已自觉采取措施，实现了35%的减排量。提前通知使得污染企业有机会在政策实施前采取相应的措施减少污染，降低因突然征税引发财务危机的可能性。

    再次，环境税在征管使用上也存在争议。目前，我国其他税种，如消费税，都部分起到了环境税的作用，但仅仅针对资源使用的控制方面，而没有在环境治理支出方面起到环境税的作用。如果开设环境税，就应着重考虑利用环境税税款收入进行相对应的环境治理专项支出，而不应仅仅把环境税作为组织财政收入的一种形式。

    最后，大多数企业都认为我国的整体税收水平已经很高，因此推行任何一种新的税种都将遇到较多的阻力。为了使环境税具有政治上的可行性，政府可以考虑税收中性政策，就是在不增加纳税人税收负担的总体水平的基础上征收环境税。如德国1999年的《环境税税负转移提案》就规定在征收燃料税的同时减少对相应企业的就业保险费用的征收，挪威从1993年开征碳税后就废止了对石油、煤炭和天然气征收的能源消费税，而丹麦则对能源密集行业采取碳税返还政策。

    环境税改革基本路径相对清晰

    近期政府出台了许多强制性的雾霾治理的行政措施，但是，行政手段虽然见效快，由于政府扭曲市场会带来更大的成本，因而增加雾霾治理的困难度，此外，行政手段通常短期化，不是雾霾治理的长效机制。因此，政府需要考虑用相对市场化手段，即相应的价财税手段（包括环境税），既可以降低治理雾霾成本，又可以建立长效机制雾霾治理机制。2008年政府开始酝酿征收环境税，至今迟迟没有出台，相信雾霾治理会迫使政府尽快考虑征收环境税。通过改革环境税，避免由于各地区经济发展程度和环境保护政策差异造成的环境污染收费差异，促进雾霾治理的顺利实施。

    环境税改革的基本路径相对清晰，首先是将排污费改成税收，也就是将目前对废气、废水以及二氧化碳、二氧化硫所征费用，首先改成税；之后，通过不断改革和完善环境税收体系，逐步实现根据环境保护的需求，改革税制结构和进行税收负担转移，逐步规范环境税的税种、征收范围、税率、差别税率和减免政策等。

    （作者系厦门大学中国能源经济研究中心主任、新华都商学院副院长，同时兼任国家能源委能源专家咨询委员会委员、国家发改委能源价格专家咨询委员会委员、达沃斯世界经济论坛全球议事理事会能源安全分会主席）