“双碳参考”专栏第六期

遏制盲目投资 能效矿山升级

——中央生态环境保护督察对水泥行业发展的启示

中国水泥协会  李琛

第三轮第一批中央生态环境保护督察全面启动，对福建、河南、海南、甘肃、青海等5省反馈了督察意见。

水泥企业要从中央环保督察警示案例中吸取教训，关注能效、矿山治理和环境综合治理，谨慎决策新建项目，避免盲目投资，从增资扩产的增量向优化存量的提质转变。

一、中央环保督察中水泥行业存在的问题

从2024年督察反馈情况来看，水泥行业在生态环境和发展策略上存在“两高”项目盲目上马、产能置换政策落实不到位、生态环境综合保护意识薄弱、违规采矿等问题。

（1）“两高”项目盲目上马、产能置换政策落实不到位。问题集中表现在违规新建水泥项目、产能置换弄虚作假、产能置换落实不到位，产能置换比例不符合要求，退出产能不符合要求，不按时退出等。督察通报了福建省龙岩永定区违规新增水泥熟料产能1000吨/天。河南省新乡有关县市违规出台规避产能置换文件，将环山环保科技公司新建水泥熟料生产线产能减量替代要求弱化为等量替代。

（2）能耗强度控制不力。督察通报了青海省全省12家水泥企业中4家未达到行业基准水平。

（3）违规采矿。督察通报了新乡某些企业在违规采矿过程中对生态和文物遗址造成破坏。在历次中央环保督察中，矿山开采、管理、治理和生态修复等方面都暴露出问题，例如无证开采、越界开采、超量开采、违规占用耕地、草原、林地、生态环保红线和自然保护地等，生态环境等遭到破坏。

（4）生态环境综合保护意识薄弱。违规侵占自然保护地问题屡禁不止。督察通报了南阳市某水泥公司侵占南阳恐龙蛋化石群国家级自然保护区缓冲区。

回顾历次中央环保督察，水泥行业在淘汰落后产能、化解过剩产能、坚决遏制“两高一低”项目盲目上马、生态环境深度治理、矿山治理等方面暴露的问题最多。

主要原因在于：一是当地政府片面追求促进经济增长的业绩，同时生态环境保护工作不到位；二是监管部门事中事后监管不力，执法不严，甚至是纵容；三是企业以“节省成本”为由砍掉了部分环保支出，对执法检查抱有侥幸心理；四是企业误判市场需求而盲目扩大生产等。

二、新建水泥项目审核更加严格

新建水泥项目门槛越来越高。

从近期发布的政策文件来看，环保、能源、矿山和资源等约束条件收紧，强调了“严把准入关口，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马”。新建（改、扩建）水泥项目要严格落实国家产业规划、产业政策、生态环境分区管控方案、规划环评、项目环评、节能审查、产能置换、重点污染物总量控制、污染物排放区域削减、碳排放达峰目标等相关要求，原则上采用清洁运输方式。环评审批也将温室气体排放纳入水泥熟料制造项目环境影响评价。

产能置换政策执行更严格。

一系列文件都强调“严格执行产能置换政策，加大对过剩产能控制力度，坚决遏制违规新增产能，重点区域严禁新增水泥熟料产能”。“涉及产能置换的项目，被置换产能及其配套设施关停后，新建项目方可投产”。

对污染防治重点区域的水泥企业要求再次提高。

政策明确“重点区域进一步提高落后产能能耗、环保、质量、安全、技术等要求，逐步退出限制类工艺和装备”。污染防治重点区域不仅仅是遏制“两高”项目盲目上马，压减水泥熟料产能还是硬任务硬指标。

三、能源结构调整、能效提升

水泥企业依赖煤炭作为原燃料，也是用电大户。国家能源结构调整战略在严格控煤、能耗双控等方面对水泥行业有深远影响。这种影响是积极的，能够促进水泥行业节能降碳，应用新能源，使用替代燃料，还能缓解煤炭价格波动带来的成本不可控问题。

严格控煤的政策方向不会转变。

国务院《空气质量持续改善行动计划》（国发〔2023〕24号）等一系列文件都强调严格合理控制煤炭消费总量。“在保障能源安全供应的前提下，重点区域继续实施煤炭消费总量控制。到2025年，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量较2020年分别下降10%和5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长，重点削减非电力用煤。完善重点区域煤炭消费减量替代管理办法，煤矸石、原料用煤不纳入煤炭消费总量考核”。

能耗强度是刚性指标。

能耗强度下降是“十四五”规划《纲要》确定的约束性指标，也是衡量一个地区经济发展质量效益的重要标志。

水泥行业能效标准日益提高，基准水平是底线。

根据2023年各地区工业和信息化主管部门针对建材行业等重点行业1827家企业开展的专项监察结果，被监察企业整体达标率为98.1%。其中，达到能耗限额标准先进值、准入值、限定值的企业占比分别为29.5%、26.1%、42.5%；未达到行业能耗限额标准限定值企业占比1.9%。

依据《工业重点领域能效标杆水平和基准水平（2023年版）》（发改产业〔2023〕723号），水泥熟料单位产品综合能耗标杆水平是100千克标准煤/吨，基准水平是117千克标准煤/吨。《水泥单位产品能源消耗限额》（GB 16780-2021）要求现有企业单位产品能耗应至少满足3级要求，即：水泥单位产品综合能耗≤94 kgce/t，熟料单位产品综合能耗≤117 kgce/t，熟料单位产品综合电耗≤61 kW˙h/t，熟料单位产品综合煤耗≤109 kgce/t，水泥制备工段电耗≤34 kW˙h/t。

中央环保督察明确指出了有的水泥企业未达到最基本的能耗底线。水泥企业要注重提升能效，应用节能降碳技术装备、借助数智技术提升节能管理水平。目前，越来越多的水泥企业使用替代燃料并有了节能效果，这也是比较经济的减碳路径。

四、矿山治理再升级

矿山生态环境综合整治加强，矿山治理不达标的企业难以长久。

政策明确违规必惩戒。“对以生态修复名义违法采矿、破坏耕地、违规销售采出矿产资源或者超出批准的项目范围采挖矿产资源等违法行为的，要移交执法机构调查处理”。“对限期整改仍不达标的矿山，根据安全生产、水土保持、生态环境等要求依法关闭”。

自有矿山优势凸显。

新建水泥矿山审批空间越来越小。政策要求到2025年，京津冀及周边地区原则上不再新建露天矿山。新建矿山原则上要同步建设铁路专用线或采用其他清洁运输方式。石灰石矿山、砂石骨料等会受到矿山资源收紧的影响导致成本上涨，外购也会受到运输方式的制约。因此，已经取得石灰石矿采矿权的水泥企业竞争优势更加凸显。水泥企业还要注意不得“优矿劣用”，严禁将优质水泥用灰岩、白云岩等作为普通砂石骨料生产等。

全面推进绿色矿山建设。

矿山治理不仅要符合法定责任，还上升到了绿色矿山建设。“到2028年底，绿色矿山建设工作机制更加完善，持证在产的90%大型矿山、80%中型矿山要达到绿色矿山标准要求，各地可结合实际，参照绿色矿山标准加强小型矿山管理”。

水泥行业较早按照规范标准实施建设绿色矿山，有的矿山还获得了试点荣誉。《水泥灰岩绿色矿山建设规范》（DZ/T 0318-2018）将绿色矿山建设贯穿于规划、设计、建设和运营全过程，在矿区环境、开采方式、资源利用、节能减排、科技创新、数字化、生产工艺技术装备、土地复垦、企业管理规范化和矿区社区等方面有了明确要求。

五、水泥企业主动停止新建，行业发展从增量向提质转变

水泥行业具有周期性，发展阶段不同，政策导向也不同。水泥市场供不应求时，增量会增效益；但市场远远供过于求时，企业主动停止新建项目，在存量项目上提质才会增效益。

新建水泥项目的盈利空间消失。

随着房地产业深度调整，部分区域基建放缓，水泥需求总量不断缩减。水泥供给规模已经十分庞大，行业整体运转率偏低，再上马新项目产能也很难发挥，还会破坏市场供需平衡。在市场需求急速下滑时期，还容易出现资产减值的问题。新建项目投资额度较大，收益难以覆盖成本。从2023年报来看，新建项目较少的水泥企业利润率反而要高于新建项目多的水泥企业。

企业主动停建新项目。

从水泥项目审批、建设、投产流程上来看，完成产能置换方案公告的项目少了，能真正投产落地的项目就更少了。即使产能置换方案走完政府公告流程，水泥项目也不一定能开工建设。有的是环保督察发现了问题要整改，有的是煤耗指标缺乏而撤销项目，更多的是企业主动停建。

新质生产力赋能存量项目。

新建项目盈利效果比不上存量项目升级改造，不少龙头企业按下了新建项目“暂停键”，避免盲目投资。水泥企业发展策略从增资扩产新建项目转向联合重组、强化产业链、优化升级存量项目。通过赋能新质生产力，实施绿色低碳和数智技术改造，实现水泥产品、砂石骨料、商品混凝土、新能源、储能、协同处置、环保等板块增值。

中央环保督察带来很多启示，期待水泥行业在转方式、调结构、提质量、增效益上有更好的作为。

笔者 李琛  中国水泥协会 副秘书长 政策研究中心主任 碳专委秘书长

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